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Weder das einzelne Kreistagsmitglied noch eine im Kreistag vertretene Fraktion ist befugt, die Vorbereitungspflicht zur Vorbereitung von Kreistagsbeschlüssen gegenüber dem Landrat einzufordern: OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 25. März 2014, Az. 15 A 1651/12

Die Pflicht des Landrats zur Vorbereitung von Kreistagsbeschlüssen gemäß § 42 lit. c) KrO NRW besteht nur gegenüber dem Kreistag, so dass Fraktionen oder Kreistagsmitglieder daraus keine organschaftlichen Rechte ableiten können. Aus § 26 Abs. 4 Sätze 1 und 2 KrO NRW können Kreistagsfraktionen keine eigenen Rechte herleiten. Die Kreisordnung für das Land Nordrhein-Westfalen stellt kein Verbot für den Landrat und die ihm nachgeordneten Verwaltungsangehörigen auf, Fraktionen durch Erteilung von Auskünften, Überlassung von Unterlagen oder durch die Teilnahme an Sitzungen behilflich zu sein. Es liegt vielmehr in den Grenzen sachgerechter Ermessensausübung, den Fraktionen ihre Arbeit entsprechend zu erleichtern. Bindungen ergeben sich dann aber aus dem Gleichheitssatz: Hilfen, die einer Fraktion gewährt werden, dürfen anderen Fraktionen mit demselben Verlangen nicht vorenthalten werden. Auf eine Verletzung der die ausschließliche Zuständigkeit des Kreistags für bestimmte Angelegenheiten regelnden Bestimmungen des § 26 Abs. 1 Satz 2 KrO NRW können sich Kreistagsfraktionen mangels einer ihnen insoweit zugewiesenen wehrfähigen Innenrechtsposition nicht berufen. Kreistagsfraktionen steht ein eigenes wehrfähiges subjektives Organrecht auf Wahrung des Grundsatzes der Sitzungsöffentlichkeit gemäß § 33 Abs. 2 Satz 1 KrO NRW durch den Landrat und durch den Kreistag zu. Auf eine Verletzung des Grundsatzes der Sitzungsöffentlichkeit kann sich eine Kreistagsfraktion nur berufen, wenn sie sich selbst organtreu verhält. Der Grundsatz der Organtreue verlangt die rechtzeitige Rüge des beabsichtigten, für rechtswidrig gehaltenen Verfahrens gegenüber dem Organ selbst. Unterbleibt die rechtzeitige Rüge, kann die vermeintliche Rechtswidrigkeit der fraglichen Verfahrensweise später im Rahmen einer Feststellungsklage nicht mehr mit Erfolg geltend gemacht werden.

Tatbestand

Klägerin ist die Fraktion in E. im Kreistag des Kreises L. Der Kreistag ist der Beklagte zu 1. Der Landrat des Kreises L . ist der Beklagte zu 2. Die Klägerin meint, die Beklagten hätten ihre Organrecht als Fraktion verletzt. Dem Organstreit liegt folgender Sachverhalt zugrunde:

Der Verkehrsflughafen „V. “ liegt im Kreis L. . Dieser gewährte der Flughafenbetreiberin – der Flughafen O. GmbH (GO GmbH) – zur Verbesserung der Infrastruktur des Flughafens bis Ende des Jahres 2010 ein über eine Grundschuld gesichertes Darlehen von über 26 Millionen Euro. Im Jahr 2010 vereinbarten die GO GmbH und der Kreis L. eine Verlängerung der Darlehensgewährung bis 2016. Zugleich verständigten sie sich darauf, dass von der GO GmbH für die bis zu diesem Zeitpunkt entstandenen Verpflichtungen aus dem Darlehensvertrag ab dem Jahr 2011 bis zur Rückzahlung des Darlehens im Jahr 2016 jährlich Zinsen in Höhe von ca. 1,4 Millionen Euro geleistet werden sollten.

Der Geschäftsführer der GO GmbH unterrichtete den Beklagten zu 2. mit Schreiben vom 28. Januar 2011 darüber, dass die neue Luftverkehrssteuer auf das Passagiervolumen und die wirtschaftliche Situation des Flughafens erhebliche negative Auswirkungen habe. Die in Höhe von 15 Millionen geplanten Investitionen seien weit überwiegend nicht mehr erforderlich und sinnvoll. Daher werde die zur Erlangung der für die Investitionen in Höhe von 15 Millionen Euro benötigten Bankkredite ursprünglich erforderliche Rangrücktrittserklärung des Kreises L. voraussichtlich nur noch in Höhe der jetzt noch in Aussicht genommenen Investitionen von fünf Millionen Euro benötigt. Auch sehe man sich nicht dazu in der Lage, in 2011 den verabredeten Zinszahlungen nachzukommen, weshalb um entsprechende Stundung bis zum Jahresende gebeten werde. Für den Fall der fehlenden Besserung der Geschäftslage bis zum Jahresende biete man dem Kreis L. an, für den für das Jahr 2011 fälligen Zinsbetrag Anteile an der GO GmbH zu erwerben. Dieser Mechanismus solle auch für die Folgejahre bis zur erforderlichen Erholung der Gesellschaft greifen.

Vor diesem Hintergrund schlug der Beklagte zu 2. mit der im Einzelnen näher begründeten Verwaltungsvorlage Nr. 389/WP09 für die nichtöffentlichen Sitzungen des Kreisausschusses am 3. Februar 2011 und des Kreistags am 24. Februar 2011 folgenden Beschluss vor:

„1. Der Kreis L. stimmt der Option zur Übernahme von Anteilen an der Flughafen O. GmbH (GO GmbH) für den Fall zu, dass die GO GmbH ihren Zinsverpflichtungen aus dem Darlehensverlängerungsvertrag nicht bzw. nicht vollständig nachkommt. Soweit zum Ende eines Jahres offene Forderungen bestehen sollten, werden diese in Geschäftsanteile an der GO GmbH umgewandelt. Diese Regelung gilt für die Dauer der Darlehensvereinbarung, d. h. bis zum 31.12.2016. Die Höhe der Anteile ist jährlich neu zu bewerten und zu ermitteln.

2. Der Landrat wird ermächtigt bzw. beauftragt, alle zur Umsetzung dieser Regelung notwendigen Schritte vorzunehmen, entsprechende vertragliche Vereinbarungen zu treffen und dem Stundungsantrag unter Berücksichtigung von Stundungszinsen zu entsprechen.

3. Die Vertreter des Kreises L. in der Gesellschafterversammlung der FFM GmbH sowie im Aufsichtsrat und in der Gesellschafterversammlung der GO GmbH werden ermächtigt, evtl. notwendigen Beschlüssen in den jeweiligen Aufsichtsratssitzungen und Gesellschafterversammlungen zuzustimmen.“

Am 3. Februar 2011 brachten einige Kreistagsmitglieder in der nicht-öffentlichen Sitzung des Kreisausschusses zum Ausdruck, dass zu dem gesamten Vorgang noch Beratungs- und Informationsbedarf bestehe. Vor diesem Hintergrund beschloss der Kreisausschuss einstimmig, die Angelegenheit in einer zusätzlichen Sitzung des Kreisausschusses am 24. Februar 2011 (vor der Sitzung des Kreistags) zu behandeln. In der Sitzung am 3. Februar 2011 warf das der Klägerin angehörende Kreistagsmitglied I. -B. zudem die Frage auf, ob der Tagesordnungspunkt „Flughafen O. GmbH; Finanzierung“ vor dem Hintergrund der dezidierten Wiedergabe der zugehörigen Verwaltungsvorlage im Internet eigentlich immer noch nicht-öffentlich sei.

Unter dem 16. Februar 2011 trat die Fraktion der A. im Kreistag des Kreises L. an den Beklagten zu 2. heran und bat zwecks Vorbereitung der Sitzung des Kreistags am 24. Februar 2011 um die Beantwortung von zehn Fragen im Zusammenhang mit der Thematik „Finanzierung Flughafen O. GmbH“, die im Kern die wirtschaftliche Situation der GO GmbH, die Bewertung und den Umfang der voraussichtlich zu übernehmenden Geschäftsanteile sowie die (kommunal-)rechtliche Zulässigkeit der in Aussicht genommenen Anteilsübernahme betrafen.

Der Beklagte zu 2. antwortete der A -Fraktion unter dem 21. Februar 2011. Diese wiederum stellte mit Schreiben vom 22. Februar 2011 zwei Nachfragen zu der Angelegenheit, die der Beklagte zu 2. noch am selben Tag beantwortete.

Ebenfalls am 22. Februar 2011 beantragte die A -Fraktion im Kreistag des Kreises L. eine Änderung des sich aus der Verwaltungsvorlage Nr. 389/WP09 ergebenden Beschlussvorschlags zu 1. Der Änderungsvorschlag ging namentlich dahin, eine Umwandlung der zu übernehmenden Geschäftsanteile an der GO GmbH in frei handelbare Geschäftsanteile sowie ein bestimmtes Verfahren zur Bewertung der Geschäftsanteile vorzusehen.

Mit Schreiben vom 18. Februar 2011 übermittelte die Klägerin dem Beklagten zu 2. Anträge zu den Tagesordnungen des Kreisausschusses und des Kreistags für deren Sitzungen am 24. Februar 2011. Mit diesen Anträgen begehrte sie, die Angelegenheit „Finanzierung Flughafen O. GmbH“ von den jeweiligen Tagesordnungen zu nehmen. Hinsichtlich der Vertagungsanträge wurde namentliche Abstimmung beantragt. Zur Begründung verwies die Klägerin im Wesentlichen darauf, dass innerhalb ihrer Fraktion erheblicher Beratungsbedarf bestehe. Die zu treffende Entscheidung sei mit unübersehbaren Auswirkungen behaftet. Die Vorlage der Verwaltung sei dürftig. Sie lasse viele Fragen offen. Auf der Grundlage der Vorlage könne daher eine der Bedeutung der Angelegenheit angemessene Entscheidung nicht getroffen werden. Nur auf der Grundlage hinreichender Informationen könnten sich die Mitglieder des Kreistags sowie die in diesem vertretenen Fraktionen wirksam in den Entscheidungsprozess einbringen. So seien die Ausführungen in der Verwaltungsvorlage nicht geeignet, sich ein fundiertes Bild über die finanzielle Situation der GO GmbH machen zu können. Ins Gewicht falle auch, dass es der Vorlage an der Darstellung der Auswirkungen der vom Kreistag geforderten Entscheidung mangele. Ferner bleibe das Verfahren zur Ermittlung und Bewertung von zu übertragenen Geschäftsanteilen im Dunkeln. Die Erläuterungen zu den Folgen des in Rede stehenden Beschlussvorschlags auf den Kreishaushalt seien ebenfalls unzureichend. Vor diesem Hintergrund stellten sich ihr – der Klägerin – viele, auf den Seiten drei bis fünf ihres Vertagungsantrags im Einzelnen aufgeführte Fragen, denen noch weitere hinzugefügt werden könnten. Es sei nicht geklärt, welche Schritte für die Umsetzung der vorgeschlagenen Regelung nötig und welche vertraglichen Vereinbarungen zu treffen seien. In diesem Zusammenhang sei zudem zweifelhaft, ob der Beklagte zu 2. überhaupt ermächtigt werden könne, entsprechende Vereinbarungen zu treffen. Es handele sich nicht um ein Geschäft der laufenden Verwaltung. Derart weitreichende Entscheidungen oblägen dem Kreistag.

Am 22. Februar 2011 übermittelte die Klägerin dem Beklagten zu 2. dann ein als

„Anfrage

zur Sitzung des Kreisausschusses und Kreistages am 24.2.2011

TOP: Flughafen O. , Finanzierung“

bezeichnetes Schreiben. In diesem heißt es wörtlich:

„… die E.- Kreistagsfraktion bittet zur Sitzung des Kreistages um schriftliche Beantwortung folgender Fragen:

1. Sind die bei der GO GmbH für den Kreis L. /FFM bestehenden, erweiterten gesellschaftlichen Einwirkungsrechte bei der GO Grundbesitzgesellschaft eingeschränkt oder ausgeschlossen?

2. In welchem Umfang bestehen diese Rechte?

3. Wie werden diese Einwirkungsrechte sichergestellt?“

Der Beklagte zu 2. antwortete hierauf mit Schreiben vom 22. Februar 2011.

Die Fraktionen der B und der C im Kreistag des Kreises L. beantragten mit gemeinsamen Schreiben an den Beklagten zu 2. vom 24. Februar 2011, den Beschlussvorschlag aus der Verwaltungsvorlage Nr. 389/WP09 hinsichtlich dessen Nr. 1 um den Satz: „Dies erfolgt auf der Basis einer Wirtschaftsprüfung, die im Einvernehmen mit dem Kreis festzulegen ist“ zu ergänzen. In Nr. 2 des Beschlussvorschlags sollten eingangs des Satzes die Worte „ermächtigt bzw.“ gestrichen und am Ende die Formulierung „und danach den Kreistag zeitnah über die Verhandlungsergebnisse informieren“ angefügt werden. Schließlich sollte nach Nr. 2 eine neue Nr. 3 eingefügt werden: ,,3. Der Kreis L. beschließt die Aufhebung des Rangrücktritts von mehr als fünf Millionen Euro.“ Die alte Nr. 3 des Beschlussvorschlags sollte nach dem Änderungsvorschlag die neue Nr. 4 werden.

In ihren nicht-öffentlichen Sitzungen am 24. Februar 2011 lehnten der Kreisausschuss und der Beklagte zu 1. die Anträge der Klägerin vom 18. Februar 2011 sowie der Kreistagsfraktion der A vom 22. Februar 2011 ab und beschlossen mehrheitlich den in der in Rede stehenden Verwaltungsvorlage vorgeschlagenen Beschluss mit den von den Kreistagsfraktionen der C und der B am Tag der Beschlussfassung beantragten Änderungen.

Vor der Beschlussfassung führte das der Klägerin angehörende Mitglied des Kreistags I. -B. in der Kreistagssitzung aus, dass die Vorlagen der Verwaltung und der anderen Fraktionen nicht geeignet seien, eine sachgerechte Entscheidung zu treffen. Es lägen widersprüchliche Angaben vor. Aus den Antworten auf die von der A Fraktion gestellten – weitestgehend nur von Fachleuten – zu verstehenden Fragen ergebe sich, dass die GO GmbH voraussichtlich keine Zinsen zahlen werde und an Tilgung nicht zu denken sei. Die Konsequenz sei, dass der Kreis noch mehr Geld in die GO GmbH investieren müsse. Der Flughafen sei wirtschaftlich nicht zu betreiben. Er solle geschlossen und das Gelände anderweitig genutzt werden.

Die Klägerin erhob am 5. März 2011 gegen den Beklagten zu 1. Klage. Zu deren Begründung berief sie sich auf eine Verletzung ihrer Organrechte durch den hier in Rede stehenden Beschluss des Beklagten zu 1. vom 24. Februar 2011. Nach den Vorschriften der Kreisordnung für das Land Nordrhein-Westfalen habe sie einen Anspruch auf angemessene Unterrichtung und umfassende Vorinformation über anstehende Entscheidungen. Diesem Anspruch sei nicht Genüge getan worden. Die Informationen in der Verwaltungsvorlage Nr. 389/WP09 seien unzureichend gewesen. Ungeklärt geblieben sei auch, ob mit dem in der Verwaltungsvorlage vorgeschlagenen und nachher durch den Kreistag beschlossenen Verfahren nicht gegen EU-Beihilfeverbote verstoßen worden sei. Ferner sei ihr – der Klägerin – Fragenkatalog aus dem Schreiben vom 18. Februar 2011 im Gegensatz zu den Fragen der A -Kreistagsfraktion vom 22. Februar 2011 unbeantwortet geblieben. Darüber hinaus sei der vom Beklagten zu 1. gefasste Beschluss unter Verletzung der Zuständigkeitsregelungen in § 26 Abs. 1 KrO NRW zustande gekommen. Danach könne nur der Kreistag selbst über die vorgeschlagene Beteiligung an einer Gesellschaft in privater Rechtsform entscheiden. Die beschlossene Delegation an den Beklagten zu 2. sei unzulässig, eine erneute Befassung des Beklagten zu 1. mit der Angelegenheit sei nicht vorgesehen. Der angegriffene Beschluss des Beklagten zu 1. verstoße auch gegen das Wirtschaftlichkeitsgebot. Schließlich sei die Behandlung der Angelegenheit in nicht-öffentlicher Sitzung unzulässig gewesen.

Mit Schriftsatz vom 13. Oktober 2011 hat die Klägerin die Klage auf den Beklagten zu 2. erweitert. Dieser sei zuständig für die angemessene Unterrichtung der Fraktionen über die im Kreistag anstehenden Tagesordnungspunkte. Dieser Pflicht sei der Beklagte zu 2. ihr – der Klägerin – gegenüber nicht nachgekommen.

Die Klägerin beantragte erstinstanzlich,

1. festzustellen, dass der Beschluss des Beklagten zu 1. zum Tagesordnungspunkt Flughafen O. GmbH (GO GmbH; Finanzierung) vom 24. Februar 2011 mit folgendem Wortlaut

2. Der Landrat wird beauftragt, alle zur Umsetzung dieser Regelung notwendigen Schritte vorzunehmen, entsprechende vertragliche Vereinbarungen zu treffen und dem Stundungsantrag unter Berücksichtigung von Stundungszinsen zu entsprechen und danach den Kreistag zeitnah über die Verhandlungsergebnisse zu informieren.

3. Der Kreis L. beschließt die Aufhebung des Rangrücktritts von mehr als fünf Millionen Euro.

4. Die Vertreter des Kreises L. in der Gesellschafterversammlung der FFM GmbH sowie im Aufsichtsrat und in der Gesellschafterversammlung der GO GmbH werden ermächtigt, evtl. notwendigen Beschlüssen in den jeweiligen Aufsichtsratssitzungen und Gesellschafterversammlungen zuzustimmen.“

rechtswidrig ist.

2. festzustellen, dass der Beklagte zu 2. mit der Vorlage Nr. 389/WP09 den Anspruch der Klägerin auf angemessene Unterrichtung zur Sitzung des Kreistags am 24. Februar 2011 zum Tagesordnungspunkt: Flughafen O. , verletzt hat.

Die Beklagten beantragten erstinstanzlich,

die Klage abzuweisen.

Diese sei bereits teilweise unzulässig. Der Beklagte zu 1. sei im Hinblick auf den in Rede stehenden Unterrichtungsanspruch der falsche Klagegegner. Dieser Anspruch stehe der Klägerin gegenüber dem Beklagten zu 1. von vorneherein nicht zu. Die Klägerin sei auch im Hinblick auf die von ihr gerügte Verletzung von Entscheidungskompetenzen des Beklagten zu 1. nicht klagebefugt. Jedenfalls sei die Klage unbegründet. Er – der Beklagte zu 2. – habe die Mitglieder des Beklagten zu 1. vollständig und zutreffend informiert. Entgegen der Vermutung der Klägerin seien insbesondere verschiedene Kreistagsmitglieder nicht in unterschiedlichem Umfang informiert worden. Sämtliche Nachfragen aus den Fraktionen seien beantwortet und die Antworten auch allen Fraktionen rechtzeitig zur Kenntnis gebracht worden. Bei dem Schreiben der Klägerin vom 18. Februar 2011 habe es sich nicht um eine entsprechende Anfrage, sondern um einen – ordnungsgemäß beschiedenen – Antrag zur Tagesordnung der Sitzungen am 24. Februar 2011 gehandelt. Der Beklagte zu 1. habe durch den fraglichen Beschluss auch nicht ihm ausschließlich zustehende Kompetenzen auf den Beklagten zu 2. übertragen. Auch sei die Sache zu Recht in nicht-öffentlicher Sitzung behandelt worden. Soweit die Klägerin gegen den Beschluss des Beklagten zu 1. beihilferechtliche Bedenken bzw. einen Verstoß gegen das Gebot der Wirtschaftlichkeit anführe, sei dies unbeachtlich. Diesbezüglich seien keine Rechtsverletzungen der Klägerin ersichtlich. Dieser stehe auch kein objektives Beanstandungsrecht zu.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem angegriffenen Urteil abgewiesen. Die Klage sei bereits unzulässig. Die im Verfahren von der Klägerin gerügten Aspekte berührten sie nicht in einem ihr nach der Kreisordnung für das Land Nordrhein-Westfalen zustehenden Recht. Lediglich die für rechtswidrig gehaltene Behandlung des fraglichen Tagesordnungspunktes in nicht-öffentlicher Sitzung könne vom Ansatz her zu einer Rechtsverletzung der Klägerin führen. Insoweit fehle ihr aber das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis. Sie habe gegen den Grundsatz der Organtreue verstoßen, da es an einer rechtzeitigen Rüge der nach ihrer Auffassung fehlerhaften Behandlung der Sache in nicht-öffentlicher Sitzung fehle.

Die vom Senat mit Beschluss vom 8. November 2012 zugelassene Berufung begründet die Klägerin rechtzeitig wie folgt:

Sie habe mit ihrem Schreiben an den Beklagten zu 2. vom 18. Februar 2011 auf die Unzulänglichkeit der Verwaltungsvorlage Nr. 389/WP09 hingewiesen und die mangelnde Vorbereitung des in Rede stehenden Beschlusses des Kreistages gerügt. Der in diesem Schreiben enthaltene Fragenkatalog sei vom Beklagten zu

2. nicht beantwortet worden. Dieses Verhalten habe sie – die Klägerin – durch ihr Mitglied I. -B. in der Sitzung des Kreistags am 24. Februar 2011 beanstandet. Dort sei der Beklagte zu 2. aufgefordert worden, seine Vorlage zurückzuziehen und zunächst zu den aufgeworfenen Fragen Stellung zu nehmen.

Mit ihrem Verhalten und den gefassten Beschlüssen hätten die Beklagten sie – die Klägerin – in ihren Rechten verletzt. Es mangele an einer hinreichenden Vorbereitung der Beschlussfassung zu dem in der Kreistagssitzung vom 24. Februar 2011 behandelten Tagesordnungspunkt „Finanzierung Flughafen O. GmbH“, was im Laufe der Beratungen wiederholt gerügt worden sei. Fehle aber – wie vorliegend – eine ordnungsgemäße Vorbereitung einer Angelegenheit, könne eine rechtmäßige Beschlussfassung nicht herbeigeführt werden. Hier sei insbesondere in den Blick zu nehmen, dass der Beklagte zu 2. seine Neutralitätspflicht verletzt habe. Während er anderen Kreistagsmitgliedern bzw. anderen Kreistagsfraktionen zu der fraglichen Angelegenheit Informationen zur Verfügung gestellt und Auskünfte gegeben habe, habe er dies gegenüber ihr – der Klägerin – nicht getan. So seien namentlich ihre im Schreiben vom 18. Februar 2011 aufgeworfenen Fragen unbeantwortet geblieben. Selbst wenn der Beklagte zu 2. ihre Fragen lediglich als rhetorisches Mittel angesehen haben sollte, wäre er gleichwohl zur Beantwortung der Fragen verpflichtet gewesen. Da er dieser Pflicht nicht nachgekommen sei, habe er ihren – der Klägerin – Anspruch auf Gleichbehandlung verletzt. Deshalb sei seine Vorlage rechtswidrig und habe keine Entscheidungsgrundlage für den durch den Beklagten zu 1. getroffenen Beschluss bilden können. Vor diesem Hintergrund komme es letztlich nicht darauf an, ob Fraktionen nach nordrheinwestfälischem Kommunalrecht die mangelhafte Vorbereitung eines Kreistagsbeschlusses durch den Landrat rügen könnten. Gleichwohl habe sie – die Klägerin – einen entsprechenden Anspruch. Sie könne verlangen, dass die Verwaltungsvorlage substantiell so nachgebessert werde, dass sie kommunalverfassungsrechtlichen Ansprüchen genüge. Es könne ihr nicht versagt sein, eine derart unzulängliche Beratungsvorlage, wie sie hier in Rede stehe, auf ihre Rechtmäßigkeit hin überprüfen zu lassen. Die Maßstäbe, die das Oberverwaltungsgericht für das Land Rheinland-Pfalz in seinem Urteil vom 1. Juni 2010 (2 A 11318/09) aufgestellt habe, seien auf den vorliegenden Fall uneingeschränkt anwendbar.

Auch der Beklagte zu 1. habe ihre Rechte als Fraktion verletzt. Es entspreche parlamentarischem Brauch und gehöre auch in kommunalen Entscheidungsgremien zu den Regeln des fairen Ablaufs einer Beratung, dass in aller Regel einem Vertagungsantrag stattgegeben werde. Gründe, die im vorliegenden Fall gegen eine Vertagung hätten sprechen könnten, seien weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich gewesen. Lehne die Mehrheit – wie hier – einen Vertagungsantrag ab, dann hätten die Beratungen in der Sache weiterzugehen. Allerdings sei eine Beendigung der Debatte nicht beschlossen worden. Daher hätten ihre – der Klägerin – noch offene Sachfragen erörtert werden müssen, was aber nicht geschehen sei. Stattdessen sei der streitgegenständliche Beschluss gefasst worden. Der Beklagte zu 1. habe in diesem Zusammenhang verkannt, dass er den Beschluss aber mit Blick auf eine sich aus den Umständen ergebende Entscheidungssperre nicht habe treffen dürfen.

Das Verwaltungsgericht habe die Klage unter verschiedenen Gesichtspunkten insgesamt als unzulässig angesehen. Dem könne aus den im Berufungszulassungsverfahren vorgetragenen Gründen nicht gefolgt werden. Hier sei auch noch einmal darauf hinzuweisen, dass die Beratung der Angelegenheit in nicht-öffentlicher Sitzung unzulässig gewesen sei, was ausweislich der Niederschrift über die Sitzung des Kreisausschusses vom 3. Februar 2011 auch entsprechend gerügt worden sei.

Die Klägerin beantragt,

das angefochtene Urteil zu ändern und nach ihren in erster Instanz gestellten Anträgen zu erkennen.

Die Beklagten beantragen,

die Berufung zurückzuweisen.

Er – der Beklagte zu 2. – habe nicht gegen sich aus dem Gleichheitssatz ergebende Bindungen verstoßen. Insbesondere habe er der Klägerin nicht Hilfen vorenthalten, welche er anderen Fraktionen des Kreistags gewährt habe. Sämtliche an ihn gerichtete Fragen der Kreistagsfraktionen zu dem in Rede stehenden Beratungs- und Beschlussgegenstand, um deren Beantwortung er gebeten worden sei, habe er beantwortet.

In diesem Zusammenhang sei vor allem in den Blick zu nehmen: Förmliche – und auch später beantwortete – Fragen an ihn seien ausschließlich von den Fraktionen der A mit Schreiben vom 16. Februar und 22. Februar 2011 sowie von der Klägerin mit Schreiben vom 22. Februar 2011 gerichtet worden. Bei dem von Letztgenannter in den Fokus gestellten Schreiben vom 18. Februar 2011 habe es sich demgegenüber nicht um eine Anfrage, sondern um einen Antrag zur Tagesordnung gehandelt. Mit diesem habe erreicht werden sollen, die fraglichen Tagesordnungspunkte von den Tagesordnungen der Sitzungen des Kreisausschusses und des Kreistages zu nehmen. Hierüber habe nach dem Begehren der Klägerin eine namentliche Abstimmung durchgeführt werden sollen. Das Schreiben vom 18. Februar 2011 enthalte jedoch keine förmlichen Fragen, die zu beantworten gewesen wären. Insoweit sei zunächst in den Blick zu nehmen, dass das Schreiben keine an ihn – den Beklagten zu 2. – gerichtete Aufforderung zur Beantwortung der in diesem aufgeworfenen Fragen enthalte. Gegenstand des Schreibens sei allein ein von der Klägerin gestellter Vertagungsantrag. Die in dem Schreiben enthaltenen Fragen stellten sich bei näherer Betrachtung vielmehr als „Selbstreflexionen“, als rhetorisches Mittel zur Darlegung der aus Sicht der Klägerin gegebenen Vorbereitungsmängel der Verwaltungsvorlage, nicht aber als förmliche Fragen dar. Die Fragen hätten der politischen Begründung des Vertagungsantrags gedient. Es habe der normale Beratungsprozess verzögert oder verhindert werden sollen.

Im Übrigen wisse die Klägerin ausweislich ihres Schreibens vom 22. Februar 2011, welche Gepflogenheiten zu beachten seien, wenn man um die schriftliche Beantwortung einzelner Fragen zu einem Tagesordnungspunkt nachsuche. Vor diesem Hintergrund seien die in dem Schreiben vom 18. Februar enthaltenen Fragen eben nicht als förmliche, eine Antwort erfordernde Fragen zu qualifizieren.

Aus dem Vorstehenden folge zugleich, dass von einer ihn – den Beklagten zu 1. – treffenden Entscheidungssperre nicht ausgegangen werden könne. Er – der Beklagte zu 2. – habe sämtliche an ihn im Zusammenhang mit dem fraglichen Tagesordnungspunkt gerichtete Fragen beantwortet. Soweit bei den Mitgliedern des Kreistags oder bei den in diesem vertretenen Fraktionen zu der fraglichen Verwaltungsvorlage noch Informationsbedarf bestanden habe, sei es diesen stets unbenommen gewesen, entsprechende Nachfragen an ihn – den Beklagten zu 2. – zu richten. Hiervon sei im Vorfeld und während der Beratungen des Kreisausschusses sowie des Kreistags am 3. und 24. Februar 2011 Gebrauch gemacht worden. Soweit die Klägerin behaupte, es seien in diesen Sitzungen durch ihren Vertreter an ihn – den Beklagten zu 2. – Fragen gestellt worden, welche unbeantwortet geblieben seien, treffe dies ausweislich der Sitzungsniederschriften nicht zu. Da – wie bereits dargelegt – die in dem Vertagungsantrag der Klägerin vom 18. Februar 2011 enthaltenen Ausführungen keine echten, sondern nur rhetorische Fragen gewesen seien, können sie sich nicht darauf berufen, es seien vorgeblich ordnungsgemäß gestellte Fragen unbeantwortet geblieben. Mangels unbeantwortet gebliebener Fragen habe der Vertagungsantrag der Klägerin auch keine Entscheidungssperre ausgelöst.

Die Klägerin als Fraktion könne sich aus den Gründen des Zulassungsbeschlusses des Senats vom 8. November 2012 auch nicht auf eine mangelnde Vorbereitung des fraglichen Kreistagsbeschlusses durch den Landrat berufen. Soweit die Klägerin abermals die Entscheidung des Kreistags wegen vermeintlicher beihilferechtlicher sowie betriebswirtschaftlicher Gründe rüge, könnten diese nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens seien. Dies laufe auf ein ihr nicht zustehendes objektives Beanstandungsrecht hinaus.

Wegen des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie auf die sich bei dieser befindlichen Unterlagen Bezug genommen.

Gründe

Die Berufung hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Die zulässige Klage gegen den Beklagten zu 2. ist unbegründet (I.), diejenige gegen den Beklagten zu 1. ist unzulässig (II.).

I. Die gegen den Beklagten zu 2. gerichtete Klage ist zulässig. Insbesondere steht der Klägerin die für die im Rahmen des vorliegenden Organstreits erhobene Feststellungsklage erforderliche Klagebefugnis gemäß § 42 Abs. 2 VwGO analog zu. Denn unter Berücksichtigung der Erwägungen des Senats in dessen Zulassungsbeschluss vom 8. November 2012 ist es nicht offensichtlich und eindeutig, dass der Klägerin die von ihr geltend gemachten Rechte nach keiner Betrachtungsweise zustehen.

Die Klage erweist sich aber als unbegründet. Denn es kann nicht festgestellt werden, dass der Beklagte zu 2. mit der Verwaltungsvorlage Nr. 389/WP09 den Anspruch der Klägerin auf angemessene Unterrichtung zur Sitzung des Kreistags am 24. Februar 2011 zum Tagesordnungsprunkt „Flughafen O. “ verletzt hat. Im Einzelnen ist insoweit auszuführen:

Die Klägerin kann – was das Verwaltungsgericht bereits zu Recht festgestellt hat – ihr Klagebegehren zunächst nicht erfolgreich auf die Vorschrift des § 42 lit. c) KrO NRW stützen. Nach dieser Vorschrift obliegt dem Landrat in Angelegenheiten der Kreisverwaltung u. a. die Vorbereitung und Durchführung der Beschlüsse des Kreistags. Nach dem eindeutigen Wortlaut der Vorschrift besteht die Pflicht zur Vorbereitung der Kreistagsbeschlüsse nur gegenüber dem Kreistag. Daher ist nach § 42 lit. c) KrO NRW weder das einzelne Kreistagsmitglied noch eine im Kreistag vertretene Fraktion befugt, die Vorbereitungspflicht gegenüber dem Landrat einzufordern. Da eine prozessstandschaftliche Wahrnehmung der Rechte von Kreisorganen durch Organteile weder in der Verwaltungsgerichtsordnung noch in der Kreisordnung für das Land Nordrhein-Westfalen vorgesehen ist, beschränkt sich insoweit die Möglichkeit, den Landrat zur Erfüllung seiner Vorbereitungspflicht anzuhalten, darauf, dahingehende Beschlüsse des Kreistags anzuregen. Die Organteile sind damit abhängig von einer entsprechenden Willensbildung der Mehrheit der Kreistagsmitglieder.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 25. Mai 2007 – 15 B 634/07 -, NVwZ-RR 2007, 627 (m. w. N.) zur § 42 lit. c) KrO NRW vergleichbaren Vorschrift des § 62 Abs. 2 Satz 1 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW).

An dieser Rechtsprechung hält der Senat auch unter Berücksichtigung des Urteils des Oberverwaltungsgerichts für das Land Rheinland-Pfalz vom 1. Juni 2010 (Az.: 2 A 11318/09),

NVwZ-RR 2011, 31 f.,

wonach dort den Mitgliedern eines Gemeinderats und den darin vertretenen Fraktionen gegenüber dem Bürgermeister ein – ungeschriebener – Anspruch auf angemessene Unterrichtung über die Gegenstände anstehender Ratsentscheidungen zusteht, für das nordrheinwestfälische Kommunalverfassungsrecht fest.

Es trifft zwar zu, dass die Fraktionen im Kreistag eines Kreises rechtlich vorausgesetzte und notwendige Teile des Vertretungsorgans Kreistag sind, die dort die Meinungsbildung in gewissem Umfang zu steuern und damit im Interesse des Gesamtorgans zu erleichtern haben (vgl. nur § 40 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 KrO NRW). Den Fraktionen kommt vor diesem Hintergrund sowohl rechtlich als auch in der politischen Wirklichkeit eine erhebliche Bedeutung für die Funktionsfähigkeit des Kreistages und die effektive Wahrnehmung von dessen Aufgaben zu. Damit ist aber über die ihnen zugewiesenen Kompetenzen nichts gesagt. Deren Inhalt und Umfang bestimmen sich vielmehr nach den in der Kreisordnung für das Land Nordrhein-Westfalen selbst enthaltenen oder auf deren Grundlagen erlassenen Vorschriften. § 42 lit. c) KrO NRW räumt den Fraktionen – wie dargelegt – die organschaftliche Befugnis, eine angemessene Vorbereitung der Beschlüsse des Kreistags einzufordern, aber nicht ein. Einer Übernahme der vorzitierten Rechtsprechung aus Rheinland-Pfalz steht also die eindeutige – oben näher erläuterte – Regelung des § 42 lit. c) KrO NRW entgegen. Da es im rheinlandpfälzischen Kommunalrecht mit der Regelung in § 47 Abs. 1 Nr. 1 GemO eine der Vorschrift des § 42 lit c) KrO NRW vergleichbare Norm gibt, das rheinlandpfälzische Oberverwaltungsgericht sich bei der Herleitung des von ihm angenommenen ungeschriebenen Unterrichtungsanspruchs der Ratsfraktionen gegenüber dem Bürgermeister aber nicht mit dem Inhalt und der Bedeutung des § 47 Abs. 1 Nr. 1 GemO auseinandersetzt, vermag das von der Klägerin herangezogene Urteil aus Rheinland-Pfalz den hier in Rede stehenden Anspruch nach Auffassung des Senats auch inhaltlich nicht zu tragen.

Des Weiteren scheidet eine entsprechende Anwendung der Vorschrift des § 42 lit. c) KrO NRW auf eine Kreistagsfraktion aus. Hierfür bestünde nur dann ein Bedürfnis, wenn die Fraktionen im Vorfeld von den Sitzungen etwa des Kreistags zu einer internen Meinungsbildung über die dort zu behandelnden Angelegenheiten nicht in der Lage wären. Die interne Meinungsbildung ist indessen unproblematisch gewährleistet. Denn die dafür notwendigen tatsächlichen Grundlagen stehen ihnen jedenfalls mittelbar über die in ihnen zusammengeschlossenen Mandatsträger zur Verfügung (vgl. § 26 Abs. 4 Sätze 1 und 2 KrO NRW). Darüber hinaus können sich Fraktionen aber auch über § 26 Abs. 2 Satz 3 KrO NRW ggf. selbst über eines ihrer Mitglieder mittels einer im Einzelfall beantragten Akteneinsicht die erforderlichen Informationen beschaffen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 29. April 1988 –15 A 2207/85 -, NVwZ-RR 1989, 155 f.

Das Klagebegehren lässt sich auch nicht mit Erfolg auf eine Verletzung der Vorschriften des 26 Abs. 4 Sätze 1 und 2 KrO NRW stützen. Nach Satz 1 vorzitierter Vorschrift ist der Landrat verpflichtet, einem Kreistagsmitglied auf Verlangen Auskunft zu erteilen oder zu einem Tagesordnungspunkt Stellung zu nehmen. Satz 2 von § 26 Abs. 4 KrO NRW bestimmt, dass jedem Kreistagmitglied vom Landrat auf Verlangen Akteneinsicht zu gewähren ist, soweit die Akten im Zusammenhang mit der Vorbereitung oder der Kontrolle von Beschlüssen des Kreistags oder des Ausschusses stehen, dem es angehört. Die Klägerin kann sich auf diese Vorschriften nicht berufen, weil sie offensichtlich nicht Inhaberin der dort geregelten Ansprüche ist. Entsprechendes gilt für die Bestimmungen des § 26 Abs. 2 Sätze 1 und 2 KrO NRW, wonach der Kreistag durch den Landrat über alle wichtige Angelegenheiten der Kreisverwaltung zu unterrichten ist und der Kreistag Akteneinsicht durch ein von ihm bestimmten Ausschuss oder einzelne von ihm beauftragte Mitglieder fordern kann. Anspruchsinhaber ist hier ersichtlich der Kreistag und nicht eine Fraktion oder ein einzelnes Kreistagsmitglied.

Schließlich steht der Klägerin die begehrte Feststellung auch nicht unter dem Gesichtspunkt der Verletzung eines aus den Bindungen des Gleichheitssatzes folgenden Informationsanspruchs zu. Richtig ist, dass das nordrheinwestfälische Kommunalverfassungsrecht kein Verbot für einen Bürgermeister oder einen Landrat und die diesen nachgeordneten Verwaltungsangehörigen aufstellt, den Fraktionen durch Erteilung von Auskünften, Überlassung von Unterlagen oder durch die Teilnahme an Sitzungen behilflich zu sein. Auch wenn dazu keine Pflicht besteht, liegt es nahe und hält es sich in den Grenzen sachgerechter Ermessensausübung, den Fraktionen ihre Vorbereitung in dieser Weise zu erleichtern. Dies kommt mittelbar den kommunalen Vertretungsorganen zugute, deren Sitzungen der Bürgermeister bzw. der Landrat ohnehin vorzubereiten hat. Bindungen ergeben sich dann aber aus dem Gleichheitssatz: Hilfen, die sie einer Fraktion gewähren, dürfen sie anderen Fraktionen mit demselben Verlangen nicht vorenthalten.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. Juli 1991 –15 A 2638/88 -, NVwZ-RR 1992, 205 f.

Gegen diese Pflicht hat der Beklagte vorliegend nicht verstoßen, als er in der hier in Rede stehenden Angelegenheit zwar eine zehn Fragen umfassende Anfrage der A -Fraktion im Kreistag des Kreises L. vom 16. Februar 2011 mit Schreiben vom 21. Februar 2011 beantwortet hat, die in dem Schreiben der Klägerin vom 18. Februar 2011 enthaltenen Fragen aber unbeantwortet ließ. Bei den dortigen Fragen handelte es sich nämlich nicht um „echte“ Fragen, hinsichtlich derer die Klägerin eine Antwort des Beklagten zu 2. erwarten durfte. Dies ergibt sich zunächst daraus, dass die Klägerin das Schreiben vom 18. Februar 2011 – im Gegensatz zu ihrem nachfolgenden Schreiben in derselben Angelegenheit vom 22. Februar 2011 – nicht als Anfrage entsprechend § 11 der Geschäftsordnung des Beklagten zu 1. formuliert hat. Es findet sich ferner an keiner Stelle des Schreibens vom 18. Februar 2011 – wiederum im Gegensatz zum nachfolgenden Schreiben in derselben Angelegenheit vom 22. Februar 2011 – eine Aufforderung der Klägerin an den Beklagten zu 2., die aufgeworfenen Fragen zu beantworten.

Eine solche Antwort auf ihr Schreiben vom 18. Februar 2011 wird die Klägerin auch selbst nicht erwartet haben. Denn letztgenanntes Schreiben stellte keine Anfrage, sondern in seinem maßgeblichen Kern ausschließlich einen Antrag zur Tagesordnung mit dem Inhalt dar, den Tagesordnungspunkt betreffend die Flughafen O. GmbH von den Tagesordnungen der Sitzungen des Kreistags und des Kreisausschusses vom 24. Februar 2011 zu nehmen. Zwar enthält das Schreiben der Klägerin vom 18. Februar 2011 auch eine Reihe von Fragen. Ausgehend vom insoweit maßgeblichen Empfängerhorizont musste der Beklagte zu 2. aber nicht annehmen, dass von ihm eine Antwort auf diese Fragen erwartet wurde. Denn bei näherer und verständiger Würdigung des hier erörterten Schreibens der Klägerin bediente sich diese der von ihr aufgeworfenen Fragen als rhetorisches Stilmittel zum Zwecke der Beanstandung der Qualität der Verwaltungsvorlage Nr. 389/WP09, um damit die Vertagung der in Rede stehenden Beschlussfassung zu begründen.

Schließlich kann das Schreiben vom 18. Februar 2011 auch nicht als sinngemäße Anfrage verstanden werden. Für eine solche Auslegung des Schreibens bliebe allenfalls dann Raum, wenn die Klägerin mit den Gepflogenheiten betreffend die dem Kreistag bzw. seinen Mitgliedern und Untergliederungen zur Verfügung stehenden Mittel zur Kontrolle der Verwaltung und Einflussnahme auf den Inhalt von Sitzungen nicht hinreichend vertraut wäre. Das kann aber vorliegend nicht angenommen werden. Die Klägerin weiß vielmehr unter Berücksichtigung ihrer Schreiben vom 18. und 22. Februar 2011 mit dem ihr zur Verfügung stehenden Instrumentarium sicher umzugehen.

Soweit sie noch geltend macht, sie habe die Beantwortung der von ihr im Schreiben vom 18. Februar 2011 aufgeführten Fragen auch noch einmal über ihr Mitglied I. -B. in der Sitzung des Kreistags vom 24. Februar 2011 eingefordert, findet sich hierfür weder in der Sitzungsniederschrift über die vorgenannte Sitzung noch in dem der Klageschrift beigefügten Manuskript der Rede ihres Mitglieds in dieser Sitzung ein hinreichend belastbarer Anhaltspunkt.

II.) Die Klage gegen den Beklagten zu 1. ist mangels Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO analog) unzulässig. Unter Berücksichtigung der Ausführungen zu I.) liegt eine Verletzung der Rechte der Klägerin durch den in Rede stehenden Beschluss des Beklagten zu 1. vom 24. Februar 2011 mit dem im Tatbestand wiedergegebenen Wortlaut offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise nicht vor. Der vorgenannte Beschluss ist nicht unter Verletzung der Mitwirkungsrechte der Klägerin zustande gekommen.

Namentlich kann sich die Klägerin schon vom Ansatz her nicht darauf berufen, der besagte Beschluss des Beklagten zu 1. verstoße gegen Beihilfeverbote und Grundsätze der Wirtschaftlichkeit. Die fraglichen Rechtssätze dienen ersichtlich nicht dem Schutz der der Klägerin als Kreistagsfraktion zugewiesenen Rechtspositionen.

Auch eine Verletzung der Vorschriften des § 42 lit. c) und des § 26 Abs. 4 Satz 1 und 2 KrO NRW kann die Klägerin gegenüber dem Beklagten zu 1. nicht mit Erfolg geltend machen. Denn Anspruchsverpflichteter vorzitierter Normen ist nicht der Beklagte zu 1., sondern der Beklagte zu 2. Im Übrigen ist die Klägerin selbst – als Fraktion – aus den oben unter I.) genannten Gründen nicht Inhaberin der sich aus §§ 42 lit. c), 26 Abs. 4 Sätze 1 und 2 KrO NRW ergebenden Ansprüche.

Soweit die Klägerin geltend macht, der Beschluss des Beklagten zu 1. vom 24. Februar 2011 sei unter Verletzung der die ausschließliche Zuständigkeit des Kreistags für bestimmte Angelegenheiten regelnden Bestimmungen des § 26 Abs. 1 Satz 2 KrO NRW gefasst worden, rechtfertigt dies ebenfalls nicht die von der Klägerin begehrte Feststellung. Wie das Verwaltungsgericht in dem angegriffenen Urteil bereits zutreffend angenommen hat, ist auch insoweit eine Verletzung einer der Klägerin zugewiesenen, wehrfähigen Innenrechtsposition ausgeschlossen. Zu Recht weist das Verwaltungsgericht darauf hin, dass sich neben dem Beklagten zu 1. in seiner Gesamtheit nur noch die einzelnen Mitglieder des Kreistags, nicht aber etwa Fraktionen oder Gruppen auf eine Verletzung der ausschließlichen Zuständigkeit des Beklagten zu 1. aus § 26 Abs. 1 Satz 2 KrO NRW berufen können. Das einzelne Kreistagsmitglied hat das Recht, an den in die Zuständigkeit des Beklagten zu 1. fallenden Entscheidungen mitzuwirken. Aus diesem Grund verletzt eine mehrheitlich erfolgte Übertragung von (ausschließlichen) Entscheidungskompetenzen des Kreistags auf andere Stellen zentrale Mitwirkungsbefugnisse der insoweit überstimmten Mitglieder. Den Fraktionen – und damit auch der Klägerin – sind diesbezüglich in der Kreisordnung für das Land Nordrhein-Westfalen mitgliedschaftliche Rechte nicht eingeräumt worden.

Eine im vorliegenden Verfahren zu berücksichtigende Rechtsverletzung der Klägerin resultiert auch nicht aus dem Umstand, dass der Beschluss des Beklagten zu 1. vom 24. Februar 2011 in nicht-öffentlicher Sitzung gefasst worden ist. Auf einen etwaigen Verstoß gegen den Öffentlichkeitsgrundsatz kann sich die Klägerin hier nicht berufen. Ihr steht allerdings ein eigenes wehrfähiges subjektives Organrecht auf Wahrung des Grundsatzes der Sitzungsöffentlichkeit gemäß § 33 Abs. 2 Satz 1 KrO NRW durch den Landrat und durch den Kreistag zu. Insoweit ergibt die systematische Auslegung vorzitierter Norm, dass Kreistagsfraktionen in Bezug auf die Sitzungsöffentlichkeit mit eigenen wehrfähigen Organrechten ausgestattet sind. Anerkannt ist nämlich, dass mit der Verpflichtung des Landrats aus § 33 Abs. 1 Satz 2 KrO NRW, einen durch eine Fraktion vorgeschlagenen Tagesordnungspunkt in die Tagesordnung der Kreistagssitzung aufzunehmen, ein subjektives Organrecht der Fraktion einhergeht. Diese hat einen Anspruch auf Aufnahme ihres Vorschlags in die Tagesordnung des Kreistags, sofern der Vorschlag die formalen Voraussetzungen des § 33 Abs. 1 Satz 2 KrO NRW erfüllt. Dieser Anspruch umfasst zwar nicht zugleich auch das Recht darauf, dass der Kreistag den vorgeschlagenen Tagesordnungspunkt in öffentlicher Sitzung berät. Aus § 40 Abs. 2 Satz 1 HS 2 KrO NRW ergibt sich jedoch das grundsätzliche Recht der Kreistagsfraktionen, ihre Auffassung öffentlich darzustellen, soweit sie bei der Willensbildung und Entscheidungsfindung im Kreistag mitwirken. Mit der Befugnis zur kreistagsinternen Öffentlichkeitsarbeit wird den Fraktionen ein eigenes subjektives Organrecht zugewiesen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. April 2001 – 15 A 3021/97 -, NVwZ-RR 2002, 135 ff., zur vergleichbaren Rechtslage betreffend Fraktionen in Gemeinderäten.

Dieses Organrecht einer Fraktion wäre verletzt, wenn eine bestimmte, nicht geheimhaltungsbedürftige Angelegenheit in nicht-öffentlicher Sitzung beraten würde. Das Verwaltungsgericht hat jedoch richtig festgestellt, dass der Klägerin für die Geltendmachung einer entsprechenden Organrechtsverletzung hier schon das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis fehlt. Denn ihre Klage verletzt den Grundsatz der Organtreue. Diese verlangt insbesondere die rechtzeitige Rüge des beabsichtigten, für rechtswidrig gehaltenen Verfahrens gegenüber dem Organ selbst. Unterbleibt die rechtzeitige Rüge, kann die vermeintliche Rechtswidrigkeit der fraglichen Verfahrensweise später im Rahmen einer Feststellungsklage nicht mehr mit Erfolg geltend gemacht werden. Denn durch die unterlassene Rüge ist dem Organ die Möglichkeit genommen worden, die Einwände zu prüfen und ggf. für Abhilfe Sorge zu tragen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. August 2011 – 15 A 1555/11 -, NWVBl. 2012, 116 f.

An einer solchen Rüge der fehlenden Sitzungsöffentlichkeit bzw. an einem Antrag auf Behandlung der Angelegenheit in öffentlicher Sitzung fehlt es. Entgegen der Auffassung der Klägerin hat namentlich ihr Mitglied I. -B. eine solche Rüge nicht erhoben bzw. einen Antrag im vorbeschriebenen Sinne nicht gestellt.

Soweit die Klägerin insoweit auf eine Äußerung ihres vorerwähnten Mitglieds in der Sitzung des Kreisausschusses vom 3. Februar 2011 verweist, vermag der Senat nicht festzustellen, dass mit den in Bezug genommenen Ausführungen des Kreistagsmitglieds I. -B. dem Grundsatz der Organtreue Genüge getan worden wäre. In der Niederschrift über die Kreisausschusssitzung vom 3. Februar 2011 ist im hier interessierenden Zusammenhang folgendes festgehalten worden: „KTM I. -B. stellt fest, dass im Internet die Vorlage dezidiert wiedergegeben wurde, so dass zu vermuten sei, dass die Vorlage bekannt war. Es stelle sich die Frage, ob der Tagesordnungspunkt immer noch nichtöffentlich sei, wenn jeder die Vorlage lesen könne.“

Mit seinem Redebeitrag spricht das zitierte Kreistagsmitglied die Problematik Öffentlichkeit/Nichtöffentlichkeit der Beratung des Tagesordnungspunktes „Flughafen O. GmbH; Finanzierung“ zwar vom Ansatz her an – dies allerdings nur in Form einer von ihm selbst nicht beantworteten Frage. Eine Rüge im oben gemeinten Sinne liegt hierin ersichtlich nicht. Denn der „Frage“ des Kreistagsmitglieds I. -B. kann ein tadelndes Urteil, eine Missbilligung der Behandlung der Angelegenheit in nicht-öffentlicher Sitzung nicht entnommen werden. Seine Äußerung berührt vielmehr die Problematik, ob in der Sache die Nichtöffentlichkeit der Angelegenheit noch gewahrt werden kann. Dies bejahte der Beklagte zu 2. im Kern noch in derselben Sitzung, ohne insoweit Widerspruch insbesondere seitens der Klägerin oder eines ihrer Mitglieder hervorzurufen, weshalb sowohl der Kreisausschuss als auch der Beklagte zu 2. davon ausgehen durften, dass die nicht-öffentliche Behandlung des Tagesordnungspunktes nicht weiter in Frage gestellt würde.

Überdies hat die Klägerin die Nichtöffentlichkeit des Tagesordnungspunktes 10 („Flughafen O. GmbH; Finanzierung“) der Kreistagssitzung vom 24. Februar 2011 auch und gerade gegenüber dem Beklagten zu 1. selbst nicht gerügt, obwohl doch dieser das hier diskutierte Organrecht der Klägerin verletzt haben soll. Der Aspekt „Nichtöffentlichkeit/Öffentlichkeit“ ist seitens der Klägerin bzw. eines ihrer Mitglieder „lediglich“ in der Kreisausschusssitzung vom 3. Februar 2011 und dort unter Verzicht auf jede weitere Vertiefung angesprochen worden; insbesondere ist zu keinem Zeitpunkt hinreichend deutlich zum Ausdruck gebracht worden, dass die Angelegenheit nach Auffassung der Klägerin in öffentlicher Sitzung behandelt gehört.

Schließlich ergibt sich eine Rechtsverletzung der Klägerin auch nicht aus ihrem Vorbringen, der Beklagte zu 1. hätte den Beschluss vom 24. Februar 2011 zu dem o. g. Tagesordnungspunkt wegen einer angeblich bestehenden Entscheidungssperre nicht fassen dürfen. Eine solche bestand für den Beklagten zu 1. im vorliegenden Zusammenhang nicht. Unter Berücksichtigung des von der Klägerin gestellten Vertagungsantrags vom 18. Februar 2011 hätte sich für den Beklagten zu 1. allenfalls dann eine Entscheidungssperre ergeben können, wenn die Klägerin hätte erwarten dürfen, dass die im vorzitierten Schreiben enthaltenen Fragen vom Beklagten zu 2. vor der Beschlussfassung beantwortet werden.

Vgl. zur Frage einer einen Rat wegen mangelhafter Ratsbeschlussvorbereitung durch den Bürgermeister u. U. treffenden Entscheidungssperre OVG NRW, Beschluss vom 25. Mai 2007 – 15 B 634/07 -, NWVBl. 2008, 65 f.

Das war indessen nach den obigen Ausführungen zu Ziffer I. nicht der Fall, so dass eine den Beklagten zu 1. treffende Entscheidungssperre offensichtlich nicht eingetreten ist.

Die Nebenentscheidungen folgen aus § 154 Abs. 2 VwGO sowie aus § 167 Abs. 1 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Die Revision war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.