Interkomm.eu – Wir über uns

Die Bevölkerungsentwicklung, die knappen finanziellen Ressourcen, die technologische Entwicklung, der wachsende Wettbewerb der Regionen im europäischen und globalen Kontext sowie die gestiegenen Erwartungen der Bürger und Unternehmen an Art und Qualität kommunaler Leistungen stellen immer größere Anforderungen an Kommunen. In manchen Gebieten sinkt durch abnehmende Einwohnerzahlen die Wirtschaftskraft, wodurch sich die Einnahmen kommunaler Haushalte reduzieren können. Bestehende Infrastruktureinrichtungen werden nicht mehr ausgelastet. Die zunehmende Alterung der Bevölkerung verändert die Anforderungen an die kommunale Infrastruktur und die öffentliche Daseinsvorsorge.

Zur Sicherung ihrer Leistungs- und Handlungsfähigkeit nimmt eine Reihe von Kommunen Aufgaben gemeinsam wahr und zieht dadurch Vorteile aus den Synergieeffekten, ohne ihre Eigenständigkeit und Identität zu verlieren. Es gibt viele gute Gründe, mit Nachbarkommunen partnerschaftlich zum Wohl der Bürger zusammenzuarbeiten.

Wir unterstützen interkommunale Kooperationen, wo immer es möglich und sinnvoll ist, beispielsweise durch die Ansprechpartner für Fragen der interkommunalen Zusammenarbeit bei den Regierungen oder durch die Bereitstellung von Fördermitteln. Es liegt jedoch in der Entscheidung der Kommunen, die Handlungsspielräume zur kommunalen Zusammenarbeit auszuschöpfen.
Die Möglichkeiten für die interkommunale Zusammenarbeit sind vielfältig. Viele kommunale Aufgaben eigenen sich für eine Zusammenarbeit.

Zu denken ist beispielsweise an die Bereiche Bauhof, Feuerwehr, Abwasser- und Wasserversorgung, Breitbandversorgung, Flächenmanagement, Standesamt, Beschaffung und Ausschreibung von Dienstleistungen, EDV, Verwaltung und Tourismus. Daneben gibt es Kooperationen im Bereich der Kinder- Jugend- und Seniorenarbeit und des E-Government.

Partnerschaften zwischen Kommunen gibt es auch in Form von Städtepartnerschaften. Diese dienen dem Ziel, durch gegenseitige Verständigung und Hilfe das Gefühl der Zusammengehörigkeit zu stärken.

Rechtlich kommen für eine Zusammenarbeit alle Aufgaben des Wirkungskreises der Gemeinden (§ 2 GemO) in Betracht. Auch durch Bundesrecht zugewiesene Aufgaben sind grundsätzlich kooperationsfähig, sofern nichts anderes bestimmt ist. Die Städte und Gemeinden können jedoch ihren Wirkungskreis durch interkommunale Zusammenarbeit nicht über ihr Gebiet hinaus ausweiten. Aufgaben, die anderen Verwaltungsträgern (etwa Landesbehörden oder Bundesbehörden) zugewiesen sind, können nicht Gegenstand interkommunaler Zusammenarbeit sein. Spezialgesetzliche Regelungen sind zu berücksichtigen (z.B. Schulgesetz, Feuerwehrgesetz). Ob sich einzelne Aufgaben auch sachlich für eine Kooperation eignen, muss sorgfältig unter Abwägung möglicher Nutzen und Lasten geprüft werden. Zu den besonderen Voraussetzungen der Zulässigkeit einer Übertragung auf Zweckverbände bzw. einer Übertragung im Rahmen einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung i.S. des § 25 GKZ vgl. dort.

Beabsichtigen mehrere Kommunen, eine ihnen allen obliegende Aufgabe auf einen Dritten zu delegieren, ist zu prüfen, inwieweit vergaberechtliche Vorschriften die Durchführung eines öffentlichen Ausschreibungsverfahrens vorsehen. Eine weitere Form der zulässigen Auftragsvergabe von Leistungen an Dritte ohne Durchführung eines öffentlichen Ausschreibungsverfahrens kann im Rahmen der so genannten „Inhouse“-Vergabe erfolgen. Der Auftrag muss dabei an eine Einrichtung oder ein Unternehmen vergeben werden, welches vollständig der Gemeinde angehört, die den Auftrag vergeben möchte. Die Ausschreibungspflicht entfällt demnach nur dann, wenn z.B. ein Auftrag an eine 100%ige Tochtergesellschaft der Kommune vergeben wird. Damit soll verhindert werden, dass die Vergabe eines öffentlichen Auftrages an ein gemischtwirtschaftliches Unternehmen ohne Ausschreibung das Ziel eines freien und unverfälschten Wettbewerbs sowie den Grundsatz der Gleichbehandlung beeinträchtigt.
So geht zum Beispiel der Europäische Gerichtshof (EuGH) von einer vergaberechtlichen Ausschreibungspflicht der Auftragsvergabe aus, wenn auch nur eine minderheitliche Beteiligung eines privaten Unternehmens am Kapital einer Gesellschaft, an der auch der öffentliche Auftraggeber beteiligt ist, besteht. Im Ergebnis ist festzuhalten, dass selbst bei einer privaten Minderheitsbeteiligung
von wenigen Prozent und einer gesellschaftsrechtlich ausgeübten Kontrolle der Kommune über die gemischtwirtschaftliche Gesellschaft der öffentliche Auftraggeber immer verpflichtet ist, bei einer
Gründung und Beauftragung einer derartigen Gesellschaft das Vergaberecht anzuwenden. Eine Vergaberechtsfreiheit kommt nur dann in Betracht, wenn der Auftraggeber sämtliche Anteile an dem zu beauftragenden Unternehmen (Dritter) hält.

Die Verbesserung der Wirtschaftlichkeit ist in mehr als 40 Prozent der Fälle das Hauptziel der Zusammenarbeit. Nach einer repräsentativen bundesweiten Umfrage will knapp ein Drittel der beteiligten
Kommunen mit der Kooperation die Aufgabenerfüllung sicherstellen. 18 Prozent der Kooperationen haben die Verbesserung der Service- und Bürgerorientierung als Hauptziel.

Die finanzielle Notlage ist nach einer Untersuchung des Deutschen Städte- und Gemeindebunds und der Unternehmensberatung Kienbaum häufig ein zwingender Grund, nach gemeinsamen Lösungen zu suchen. Manche wünschenswerte Einrichtung übersteigt die Leistungsfähigkeit und den Bedarf vieler Gemeinden, weshalb solche Projekte, wenn überhaupt, nur gemeinschaftlich realisiert werden können.
Wenn die eigenen Wasservorkommen zur Deckung des steigenden Bedarfs nicht mehr ausreichen, können selbst leistungsstarke Gemeinden gezwungen sein, gemeinsam mit anderen für eine ausreichende
Wasserversorgung zu sorgen. Rahmen Vernunft und Einsicht, guter Wille und die Bereitschaft besteht, widerstreitende Interessen wenn nötig durch maßvolle Kompromisse auszugleichen. Dadurch sollten die Gespräche, Verhandlungen und Entscheidungen bestimmt sein. So können Solidarität und Gemeinschaftsgefühl entstehen und eine gute Basis für die Zusammenarbeit schaffen. Niemand verzichtet gerne auf Entscheidungskompetenzen. Zusammenarbeit erfordert aber einen solchen Verzicht. Je geringer er ist und je mehr Einfluss und Kompetenzen den Beteiligten verbleiben, umso eher werden sie sich zur Zusammenarbeit entschließen. Deshalb muss allen Beteiligten ein angemessenes Mitwirkungsrecht eingeräumt werden. Einfluss- und Entscheidungsmöglichkeiten im Rahmen der Kooperation sind an der Leistungsstärke der Beteiligten zu orientieren. Minderheitenrechte sind ausreichend zu sichern.

Der Bereich der Kosten und Kostentragung ist sensibel und muss frühzeitig diskutiert werden. Dabei ist wiederum auf eindeutige und klare Regelungen in Vereinbarungen zu achten. Insbesondere
muss der Begriff „Kosten“, die Grundlagen der Kostenberechnung und der Maßstab für die Verteilung eindeutig und unstrittig definiert werden. Das Gleiche gilt für die Formen von Vorausleistungen einzelner Beteiligter und der Berücksichtigung möglicher Standortvorteile. Gleichzeitig muss man sich darüber verständigen, welche Kosten gegebenenfalls im Umlagesystem und welche Kosten direkt
mit der beteiligten Kommune abgerechnet werden, die die Leistung in Anspruch nimmt.

Dort, wo die freie Auswahl unter den Rechtsformen der Zusammenarbeit besteht, ist das wichtigste Kriterium für die Gestaltung der Zusammenarbeit Flexibilität. Je freier eine Rechtsform im Rahmen
gesetzlicher Normen gestaltet und je mehr ihre Organisation den Erfordernissen des Einzelfalls angepasst werden kann, umso besser eignet sie sich für eine Zusammenarbeit. Die rechtlichen Bindungen, die die Beteiligten eingehen müssen, sollten nicht enger sein als es zur Erfüllung der Gemeinschaftsaufgabe notwendig ist.

Soweit rechtlich zulässig und vor allem, wenn es sich nur um wenige Beteiligte handelt, sollte für wichtige Entscheidungen Einstimmigkeit vereinbart werden (beim Zweckverband sind jedoch zu beachten: §§ 15 Abs. 3, 21 Abs. 2 GKZ). Solche Maßnahmen schaffen Vertrauen unter den Beteiligten.

Schließlich ist es wichtig, dass die Regelungen zweifelsfrei formuliert werden und nichts enthalten, was den Grundsätzen einer echten partnerschaftlichen Zusammenarbeit widerspräche. Es ist auf verbindliche und klare rechtliche Vereinbarungen und Verträge zu achten. Die vertraglichen Grundlagen müssen sehr sorgfältig ausgestaltet werden.

Die Partner informieren sich gegenseitig frühzeitig über alle wesentlichen Punkte, die die Zusammenarbeit betreffen bzw. erhebliche Auswirkungen auf die Kostenbeteiligung haben.
Gründe für eine kommunale Zusammenarbeit:

• Aufgabe noch effizienter erledigen, damit das Leistungsspektrum für den Bürger verbessert und ausgebaut werden kann
• mehr Sachverstand, effektiverer Einsatz vorhandenen Fachwissens aufgrund häufiger Anwendungsfälle
• Know-how-Transfer, Spezialisierung
• organisatorische Mängel beseitigen, Wirtschaftlichkeit optimieren
• gemeinsame Strukturprobleme lösen
• Entschärfung des Stadt-Land-Konflikts
• geschärftes Kostenbewusstsein; Kosteneinsparungen
• gemeinsame Vermarktung einer Region
• Erhaltung einer öffentlichen Einrichtung für die Bürgerschaft

Die Zusammenarbeit, die Wahl der Rechts- und Organisationsform sowie die Forderungen auf Kostenbeteiligungen sollten von der Erkenntnis getragen sein, dass sich die Probleme und Widerstände nur
dann befriedigend lösen lassen, wenn außer dem zu beachtenden rechtlichen Hauptziele der Zusammenarbeit

Grundsätzlich genießen die Kommunen bei der Organisation ihrer Zusammenarbeit Wahlfreiheit. Sie dürfen sich sowohl der Organisationsformen des öffentlichen als auch des privaten Rechts bedienen.
Das Organisationsermessen ist dort eingeschränkt, wo durch spezialgesetzliche Regelungen nur ganz bestimmte Formen zugelassen sind (z.B. Verwaltungsgemeinschaften §§ 59 ff. GemO, § 31 Schulgesetz,
gemeinsame Grundbuchämter § 26 LFGG). Gibt es solche speziellen Vorschriften nicht, richtet sich die Wahl der Organisationsform nach den jeweiligen Bedürfnissen der Beteiligten.

Die Frage, welche rechtliche Organisationsform am besten geeignet ist, kann nur im Einzelfall nach Umfang und Inhalt einer beabsichtigten Zusammenarbeit beantwortet werden. Dabei ist grundsätzlich
zwischen einer Aufgaben- und Zuständigkeitsübertragung einerseits und einer einfachen Kooperation andererseits zu unterscheiden. Wenn Ersteres gewollt ist, geht es weiter um die Frage, ob eine eigene Rechtspersönlichkeit geschaffen werden soll, die an Stelle der Beteiligten die Aufgabe erfüllt (z.B. § 59 GemO Gemeindeverwaltungsverband, § 1 GKZ Zweckverband, privates Unternehmen) oder ob die Aufgabe einer bestehenden kommunalen Körperschaft übertragen wird (§ 25 GKZ öffentlich-rechtliche Vereinbarung, § 59 GemO vereinbarte Verwaltungsgemeinschaft). Als Alternative steht auch eine mehr verwaltungsinterne arbeitsteilige Zusammenarbeit auf einer vertraglichen Grundlage (öffentlich-rechtlicher Vertrag nach dem Landesverwaltungsverfahrensgesetz sowie privatrechtliche Verträge), so genannte Kooperationslösungen, zur Verfügung. In vielen Fällen können Städte und Gemeinden schon vorhandene Organisationsstrukturen in der kommunalen Zusammenarbeit nutzen. Das gilt vor allem für die zahlreichen Fälle, in denen eine Kommune Leistungen für andere erbringt. Eine ähnliche Konstellation ergibt sich, wenn bestehende Institutionen interkommunaler Zusammenarbeit (z. B. Verwaltungsgemeinschaften, Zweckverbände) ihren Wirkungskreis auf weitere Kommunen oder auf weitere Tätigkeitsfelder ausdehnen.

Unter Berücksichtigung der Prämisse des kommunalen Einflusses wird die Wahl der Organisationsform folgendem Raster folgen:

• Im Vordergrund steht die wirtschaftliche Betriebsführung:
  • Orientierung an Modellen der Betriebsorganisation,
  • Tendenz zu privater Rechtsform.
• Im Vordergrund steht die Erfüllung öffentlicher Aufgaben:
  • Orientierung an Modellen der Verwaltungsorganisation,
  • Tendenz zu öffentlich-rechtlicher Rechtsform.
• Im Vordergrund steht die mittelbare Aufgabenerfüllung (Querschnittsaufgaben wie z.B. Informationstechnik, Personalabrechnung, Hilfsbetriebe wie z.B. Bauhof):
  • verschiedene Organisations- und Rechtsformen sinnvoll, auch das Modell des gemeinsamen Regiebetriebs.

Die öffentlich-rechtlichen Formen des Zweckverbands und der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung sind im Gesetz über die kommunale Zusammenarbeit für Baden-Württemberg geregelt. Sie haben immer
eine Aufgaben- und Zuständigkeitsübertragung und damit einen Zuständigkeitsverlust der abgebenden Gemeinden zur Folge. Allerdings regelt dieses Gesetz über Kommunale Zusammenarbeit nicht alle Formen, nicht einmal alle öffentlich-rechtlichen Formen der interkommunalen Zusammenarbeit. Zudem schließt das Gesetz über Kommunale Zusammenarbeit privatrechtliche Gestaltungsmöglichkeiten
nicht aus. Auch das Recht der Kommunen, öffentlich-rechtliche Verträge abzuschließen, wird durch das Gesetz über Kommunale Zusammenarbeit nicht berührt, soweit dies nach anderen Vorschriften,
z. B. Landesverwaltungsverfahrensgesetz, zulässig ist und eine Kompetenzverlagerung nicht erfolgen soll bzw. nicht damit verbunden ist.

In Form von Kuratorien, Beiräten, Arbeitsgemeinschaften, beratenden Gremien der beteiligten Gemeinden werden unverbindlich Informationen, Meinungen und Erfahrungen ausgetauscht. Sie können einen wichtigen Beitrag leisten, um gemeinsame Probleme und die Notwendigkeit eines abgestimmten gemeinsamen Handelns zu erkennen, mögliche Entwicklungschancen und Handlungsmöglichkeiten zu diskutieren
oder einen Grundkonsens über die Perspektive einer Raumschaft zu entwickeln. Oft werden mit einer solchen informellen Runde durch das gegenseitige Kennenlernen, Austauschen und Verhandeln häufig
die Grundlagen für eine weitere Zusammenarbeit gelegt. Bei komplexen Abstimmungsaufgaben, die eine kontinuierliche und intensive fachliche Auseinandersetzung erfordern, können die Gespräche im
Rahmen von regelmäßigen Treffen und ggf. institutionalisierten Informationsgesprächen erfolgen.

Interkomm.eu – Ihr Ansprechpartner für interkommunale Zusammenarbeit

Wir stehen als Ansprechpartner für Fragen der interkommunalen Zusammenarbeit zur Verfügung. Wir informieren und beraten Kommunen, begleiten diese bei Rechtsfragen und fachlichen Fördermöglichkeiten auf dem Weg zur Entscheidung. Darüber hinaus informieren wir über mögliche Risiken von Kooperationsprojekten, zeigen Lösungsmöglichkeiten auf und stellen Kontakte zu anderen Fachleuten her.