Hintergrund:
Mit dem bereits Ende Oktober 2015 in Kraft getretenen Asylverfahrens-Beschleunigungsgesetz wurde das Bauplanungsrecht weiter angepasst, um den Ländern und Kommunen die zeitnahe Umsetzung von Umnutzungs- und Neubaumaßnahmen von Flüchtlingsunterkünften zu ermöglichen. Im Rahmen von Auseinandersetzungen mit Nachbarn der geplanten Flüchtlingsunterkünfte erlangen die neuen planungsrechtlichen Regelungen nunmehr Bedeutung für die Verwaltungs- und Gerichtspraxis.
Durch die in § 246 BauGB neu geschaffenen Sonderregelungen für die Planungspraxis können Flüchtlingsunterkünfte auch in solchen Plangebieten zugelassen werden, in denen sie eigentlich planungsrechtlich unzulässig wären. So sind Flüchtlingsunterkünfte danach in Kleinsiedlungs-, Wohn- sowie Dorf- und Mischgebieten in der Regel planungsrechtlich zuzulassen soweit in diesen Baugebieten Anlagen für soziale Zwecke als Ausnahme zugelassen werden können (sog. „intendiertes Ermessen“). Darüber hinaus können in Gewerbe-, Industrie- und Sondergebieten – befristet auf längstens drei Jahre – mobile Unterkünfte für Flüchtlinge (u.a. Zelte, Wohncontainer) sowie Nutzungsänderungen von Bestandsgebäuden unter Befreiung von den Festsetzungen des bestehenden Bebauungsplans zugelassen werden, wenn es unter Würdigung der nachbarlichen Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist. Auch im unbeplanten Innenbereich können alle zulässigerweise errichteten Geschäfts-, Büro- oder Verwaltungsgebäude unter erleichterten planungsrechtlichen Voraussetzungen für die Nutzung als Flüchtlingsunterkunft zugelassen werden. Schließlich können selbst im grundsätzlich von Bebauung freizuhaltenden unbeplanten Außenbereich – zwingend auf drei Jahre Nutzung zu befristende – mobile Flüchtlingsunterkünfte sowie die Umnutzung nicht mehr genutzter Bestandsgebäude (wie z.B. Kasernen) für Flüchtlingsunterkünfte zugelassen werden.
In zwei aktuellen – noch nicht rechtskräftigen – verwaltungsgerichtlichen Urteilen vom 12. Februar 2016 zu diesen Neuregelungen hat nunmehr insbesondere die Frage Bedeutung erlangt, wann die Errichtung von Flüchtlingsunterkünften unter Würdigung der nachbarlichen Interessen mit öffentlichen Belangen vereinbar ist.
Das Verwaltungsgericht Karlsruhe hat in seinem Beschluss (Az.: 6 K 121/16) festgestellt, dass die Errichtung einer Flüchtlingsunterkunft in dem „Gewerbepark Wörnersangewand“ nach § 246 Absatz 10 BauGB zulässig ist. Von den entgegenstehenden Festsetzungen des Bebauungsplans könne befreit werden, da nachbarliche Interessen der Gewerbebetriebe der Erteilung der Befreiung an dem konkret geplanten Standort nicht entgegenstünden. Ein hierzu erforderlicher Nachweis einer unzumutbaren Beeinträchtigung der Betriebsgrundstücke der Gewerbebetreibenden sei bereits aufgrund der räumlichen Trennung der Plangebiete durch eine Stichstraße nicht feststellbar. Soweit durch die klagenden Gewerbebetriebe auf ein erhöhtes Müllaufkommen, eine Abschreckung von Kunden, ein Wertverfall ihrer Grundstücke sowie eine erhöhte Gefahr der Begehung von Straftaten befürchtetet worden war, verwies das Gericht darauf, dass solche nicht typischerweise mit der bestimmungsgemäßen Nutzung der Flüchtlingsunterkunft verbundenen Belästigungen mit den Mitteln des Polizei- und Ordnungsrechts oder des zivilen Nachbarrechts und nicht mit den Mitteln des Planungsrechts zu begegnen sei.
Das Verwaltungsgericht Hamburg kam hingegen in seiner Entscheidung (Az.: 7 E 6816/15) für eine in Hamburg geplante Errichtung einer Erstaufnahme für Asylbewerber zu einem anderen Ergebnis und stellte fest, dass diese Flüchtlingsunterkunft in dem durch Bebauungsplan als reines Wohngebiet festgesetzten Plangebiet planungsrechtlich unzulässig ist. Eine Befreiung von den entgegenstehenden Festsetzungen des Bebauungsplans nach § 246 Absatz 12 Satz 1 BauGB sei für die Flüchtlingsunterkunft mangels deren Vereinbarkeit mit den öffentlichen Belangen in diesem Plangebiet ausgeschlossen. Dabei machte das VG Hamburg deutlich, dass diese neu geschaffene Befreiungsregelung nicht zu einer unbeschränkten Abweichung von den Festsetzungen des Bebauungsplans berechtige. Die Regelung findet nach Auffassung des Gerichts vielmehr ihre Grenze darin, dass durch eine solche Befreiung die Grundzüge der Planung nicht schwerwiegend beeinträchtigt werden dürfen. Da durch die geplante Unterkunft ein sehr hoher Anteil an der Gesamtfläche des Geltungsbereichs des Bebauungsplans einer anderen Nutzung zugeführt werde, werde das eigentlich für eine Bebaubarkeit für (reine) Wohngebäude vorgesehene Plangebiet überwiegend einer anderen planungsrechtlichen Nutzung zugeführt, so dass die Grundzüge der Planung verletzt werden.
Die Freie und Hansestadt Hamburg hat angekündigt, dass sie gegen diese Entscheidung des VG Hamburg Beschwerde einlegen wird. Da eine anderenfalls erforderliche Änderung des streitgegenständlichen Bebauungsplans in der Regel einen Zeitraum von zwei bis drei Jahren erfordere, widerspreche die verwaltungsgerichtliche Entscheidung der Intention des Bundesgesetzgebers, wonach Flächen in Wohngebieten möglichst kurzfristig auch für die Unterbringung von Flüchtlingen in Anspruch genommen werden dürfen und sollen. Ob das Oberverwaltungsgericht Hamburg der im Interesse der Wahrung der Planungshoheit der Kommune vorgenommenen restriktiven Auslegung der bundesrechtlich geschaffenen Befreiungsregelung durch das VG Hamburg folgen wird, ist offen. Denn mit dem Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg hatte ein anderes Oberverwaltungsgericht in seinem Beschluss vom 11. März 2015 (Az.: 8 S 492/15) erklärt, dass der Gesetzgeber mit der Schaffung solcher Befreiungsregelungen gerade auch die Zulassung solcher Vorhaben ermöglichen wollte, die in das Interessengeflecht der Planung soweit eingreifen, dass die zu bewältigenden Spannungen üblicherweise nur durch eine gesonderte Planung zu bewältigen sind.
Diese ersten verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen zu den neu geschaffenen Befreiungsregelungen machen deutlich, dass in der Vorbereitung behördlicher Entscheidungen für die Errichtung von Flüchtlingsunterkünften eine vertiefte Auseinandersetzung mit den Nachbarbelangen und den Grundzügen der Planung erfolgen sollte, um die Erfolgsaussichten einer Realisierung von dringend benötigten Flüchtlingsunterkünften im Falle von Nachbarklagen zu erhöhen.
Wie argumentieren wir?
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Mit dem Antrag auf Erlass einer EA will die Antragstellerin einen vorläufigen Baustopp erreichen.
Zulässigkeit
Es handelt sich vorliegend um eine Baugenehmigung der Antragsgegnerin zugunsten der Beizuladenden. Denkbar ist beim Verwaltungsakt mit belastender Drittwirkung zum einen ein Antrag auf „Aussetzung der Vollziehung“ gem. § 80a III 1 i.V.m. 80a I Nr. 2 VwGO (VGH Bad.-Württ., DVBl. 1993, 163 [164]; VGH Bad.-Württ., NVwZ 1995, 716; BayVGH, BayVBl. 1991, 720 [721]; BayVGH, BayVBl. 1995, 762). Andererseits könnte man an einen Antrag auf „Anordnung der aufschiebenden Wirkung“ gem. § 80a III 2
i.V.m. 80 V 1 VwGO denken (VGH Bad.-Württ., NVwZ 1991, 1000; NdsOVG, NVwZ 1994, 82; OVG NW, NVwZ 1991, 1001; OVG Schl.-H., NVwZ 1992, 587 [588]). Im Ergebnis besteht jedoch kein Unterschied, denn in beiden Fällen ist der Vollzug gehemmt. Gleichwohl spricht die gesetzliche Systematik dafür, § 80a III 1 VwGO grundsätzlich als die vorrangige Spezialregelung im dreipoligen Verhältnis anzusehen. Die Antragstellerin beantragt von daher, dass das Gericht den Vollzug der Baugenehmigung aussetzt. Es handelt sich dabei um einen Antrag nach §§ 80a III 1 i.V.m. § 80 a I Nr. 2 VwGO.
Die Antragstellerin ist antragsbefugt gem. § 42 II VwGO analog. Auch im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes muss der Antragsteller geltend machen können, durch die angegriffene Maßnahme in seinen Rechten verletzt zu sein. Diese Antragsbefugnis entspricht der Klagebefugnis in der Hauptsache. Sie ist unproblematisch gegeben, wenn der Antragsteller oder Kläger selbst Adressat eines belastenden VA ist, weil er im Falle der Rechtswidrigkeit des VA zumindest in seinem Grundrecht aus Art. 2 I GG verletzt ist. Diese Adressatentheorie greift jedoch nicht, wenn sich der Antragsteller oder Kläger gegen einen an einen anderen gerichteten VA wendet. Denn selbst wenn die erteilte Baugenehmigung rechtswidrig ist, folgt hieraus noch nicht zwingend eine Rechtsverletzung. Dies ist nur dann der Fall, wenn die Baugenehmigung drittschützende Vorschriften verletzt und der Antragsteller oder Kläger zum Kreise der geschützten Nachbarn zählen. Dabei reicht es für die Antragsbefugnis im Rahmen der Zulässigkeit aus, dass die Möglichkeit der Verletzung einer drittschützenden Norm besteht (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, § 42 Rz. 80 m.w.N.).
Die Antragstellerin macht geltend, dass durch den Bau des Asylbewerberheims die Möglichkeit der Verletzung von Normen besteht, die gerade die Antragstellerin als Nachbarn schützen. Als solche kommen hier §§ 30 I BauGB i.V.m. 1 III 2, 3 BauNVO in Betracht. Über die Festsetzung wird nach § 1 III 2 BauNVO der § 3 BauNVO Bestandteil des Bebauungsplans. Die Festsetzungen über die Art der baulichen Nutzung nach §§ 2 – 14 BauNVO werden anerkanntermaßen als drittschützend angesehen, weil diese Festsetzungen regelmäßig wechselseitige Bezüge zwischen den planbetroffenen Grundstücken und damit ein gegenseitiges Abhängigkeitsverhältnis schaffen. Ihnen wohnt also auch eine Berücksichtigung nachbarlicher Interessen inne (BVerwG NJW 1967, 1771; OVG NW BauR 1992, 62; speziell zu § 3 BauNVO vgl. VGH Mannheim NJW 1989, 2279). Die Antragstellerin ist als Eigentümer dinglich Berechtigter und damit im Schutzbereich dieser Normen. Eine Möglichkeit der Verletzung ist auch gegeben; es ist nicht von vornherein ausgeschlossen, dass ein Asylbewerberwohnheim nicht in das Gebiet passt.
Laut Urteilen mehrerer Verwaltungsgerichte ist die Unterbringung von Asylsuchenden in Gewerbe- oder Industriegebieten unzulässig. Im März 2013 gab der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg einer Klage von Anwohnern einer Gemeinschaftsunterkunft in Fellbach-Oeffingen recht. Der Rems-Murr-Kreis sah sich gezwungen, diese Unterkunft aufzugeben und nach geeigneteren Unterbringungsmöglichkeiten zu suchen. Nach §§ 8 und 9 BaunutzungsVO ist eine Wohnnutzung für Gewerbegebiete ebenso wie für Industriegebiete ausgeschlossen, auch eine Nutzung für „soziale Zwecke“ ist dort nur ausnahmsweise möglich. Im Regelfall sind somit in Gewerbe- und Industriegebieten Asylbewerberunterkünfte unzulässig. Im „allgemeinen Wohngebiet“ und im „Mischgebiet“ sind Asylbewerberunterkünfte als Wohnnutzung bzw. „sozialer Zweck“ im Regelfall zulässig, §§ 4 und 6 BaunutzungsVO. Schwieriger könnte es ggf. sein, Asylbewerberunterkünfte im „reinen Wohngebiet“ iSd § 3 BaunutzungsVO zu genehmigen. 14.03.2013 VGH Baden-Württemberg 8 S 2504/12: Asylbewerberunterkunft im Gewerbegebiet nach § 8 BauNVO unzulässig, weil „gebietsunverträglich“. 29.09.2012 VG Schwerin – 2 B 409/12 Keine Asylbewerberunterkunft im Gewerbegebiet 09.10.2012 VGH Bayern – 15 N 11.1857 Bebauungsplan allein zu dem Zweck, ein Asylbewerberheim im Wohngebiet zu verhindern, ist nichtig. 04.11.2003 OVG NRW – 22 B 1345/03 keine Asylbewerberunterkunft im Industriegebiet.
Die Antragstellerin kann ein allgemeines Rechtsschutzbedürfnis geltend machen: Ein Rechtsschutzbedürfnis für die Anordnung der aufschiebenden Wirkung eines Widerspruchs besteht nur dann, wenn der Antragsteller einen Widerspruch erhoben hat, der wegen § 80 II VwGO keine aufschiebende Wirkung hat und der nicht offensichtlich unzulässig ist (im einzelnen str., vgl. Pietzner/Ronellenfitsch S. 519 f.). Das ist vorliegend der Fall.
Die Antragstellerin hat Widerspruch eingelegt. Grundsätzlich hat dieser wie jeder Widerspruch aufschiebende Wirkung, und zwar auch bei einem VA mit Doppelwirkung wie hier der Baugenehmigung (§ 80 I 2 VwGO). Der Suspensiveffekt entfällt jedoch
nach § 80 II 1 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 212 a BauGB, wenn der Widerspruch sich wie hier gegen eine Baugenehmigung richtet. Für eine offensichtliche Unzulässigkeit des Widerspruchs ist nichts ersichtlich.
Das allgemeine Rechtsschutzinteresse fehlt, wenn es einen einfacheren Weg zur Erreichung des Rechtsschutzziels gibt. Fraglich ist, ob die Antragstellerin zunächst einen Antrag an die Behörde nach § 80a I Nr. 2, III 2 VwGO i.V.m. § 80 VI VwGO auf
Aussetzung der Vollziehung hätte stellen müssen, bevor sie gerichtliche Hilfe in Anspruch nehmen.
Nach h.M. ist § 80a III 2 VwGO als Rechtsgrundverweisung auf § 80 VI VwGO zu verstehen (VGH Bad.-Württ., NVwZ, 1995, 292 [293] und 1004; OVG Rh.-Pf., DÖV 2004, 167 = RA 2004, 246; Schoch in Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 80a Rn. 78; Kopp-Schenke, VwGO, § 80a Rn. 21; Brühl, JuS 1995, 818 [822]) Danach ist ein vorheriger Antrag bei der Behörde auf Aussetzung der Vollziehung nur in den Fällen des § 80 II I Nr. 1 VwGO also bei öffentlichen Abgaben und Kosten erforderlich. Die h.M. kann sich auf die Entstehungsgeschichte berufen, die die (evtl.) Verweisung in § 80a III 2 VwGO nur auf die Rechtsfolge des § 80 VI 1 VwGO als Redaktionsversehen ausweist (Schoch, a.a.O., Rn. 75). Die systemtische Auslegung ist ebenfalls eindeutig. Da die Verweisung in § 80a III 2 VwGO auf die Absätze V, VII und VIII des § 80 VwGO Rechtsgrundverweisungen sind liegt es nahe, auch die Verweisung auf § 80 VI VwGO als Rechtsgrundverweisung zu verstehen (OVG Rh.-Pf., DÖV 2004, 167 [168]). Zudem verlangt effektiver Rechtsschutz (vgl. Art. 19 IV 1 GG) in besonders eilbedürftigen Fällen einen Zugang zu Gericht ohne zeitraubenden vorherigen Antrag bei der Behörde (Heieck, VBlBW 1996, 134 [135]). Nach dieser Auffassung ist somit kein vorheriger Antrag bei der Behörde erforderlich.
Das Nds.OVG erachtet entgegen der h.M. § 80a III 2 VwGO als Rechtsfolgenverweisung auf § 80 VI 1 VwGO (Nds.OVG, NdsVBl 2004, 339; Nds. OVG, NVwZ 1994, 698), so dass die Tatbestandsvoraussetzungen des § 80 VI 1 VwGO – das Erfordernis öffentlicher Abgaben oder Kosten – entfällt und nur die Rechtsfolge – ein vorheriger Aussetzungsantrag an die Behörde – greift. Nach dieser Ansicht spreche gegen ein Redaktionsversehen, dass der Gesetzgeber diesen “Fehler” weder im 5. noch im 6. VwGOÄndG korrigiert habe. Sei die Verweisung aber kein Fehler, müsse man sie als Rechtsfolgenverweisung verstehen, weil sie sonst keinen Anwendungsbereich habe, denn Verwaltungsakte mit Drittwirkung in Kosten – oder Abgabensachen existierten (so gut wie nie) nicht und “unsinniges” ordne Gesetzgeber nicht an. Auch hier gilt aber das oben Gesagte, dass nach dem Rechtsgedanken des § 80 VI 2 Nr. 2 VwGO, der im Lichte des Art. 19 IV GG weit auszulegen ist, sei ein solcher Antrag jedenfalls dann nicht erforderlich ist, wenn die Bauarbeiten unmittelbar bevorstehen oder – wie hier – bereits begonnen haben (OVG Rh.-Pf., NVwZ 1993, 591; Heydemann, NVwZ 1993, 419). Demzufolge musste sich die Antragstellerin auch nach dieser Auffassung nicht zuerst an die Behörde wenden. Die Frage kann jedoch so oder so dahinstehen, weil die Antragstellerin bei der Antragsgegnerin einen vorherigen Antrag auf Aussetzung der Vollziehung gestellt hat, so dass ein Rechtsschutzbedürfnis auf Seiten der Antragstellerin insgesamt zu bejahen ist.
Der Antrag ist damit zulässig.
Da die Entscheidung nur einheitlich ergehen kann, ist das Landratsamt als Grundstückseigentümer gem. § 65 II VwGO notwendig beizuladen (vgl. HessVGH DÖV 1991, 745; Kopp/Schenke, VwGO, § 80a Rz. 20).
Begründetheit
Der Antrag ist begründet, weil die Baugenehmigung offensichtlich rechtswidrig ist und das Interesse der Antragstellerin an der Aussetzung der Vollziehung das Interesse der Beizuladenden und der Allgemeinheit an der Vollziehung der Baugenehmigung überwiegt.
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Bei der Umsetzung der gesetzgeberischen Neuregelungen in der Genehmigungs- und Vergabepraxis für Flüchtlingsunterkünfte sowie der gerichtlichen oder außergerichtlichen Klärung der damit verbundenen vielfältigen rechtlichen Fragestellungen unterstützen wir Sie gerne.